7年了，还不知道 EOD是什么，你就落伍了

摘要： “EOD项目要开始自己找饭吃了。”在生态环境部环境规划院EOD创新中心主任赵云皓的会议室里，这位全程参与模式设计的专家，...

“EOD项目要开始自己找饭吃了。”在生态环境部环境规划院EOD创新中心主任赵云皓的会议室里，这位全程参与模式设计的专家，用茶杯在桌上摆出两个点位，形象地解释道，“政府结束手把手指导EOD项目不是终点，而是市场驱动、自主谋划的新起点”。

近期，生态环境部发布《关于进一步推进生态环境导向的开发（EOD）模式工作的通知》（以下简称《通知》），明确EOD不再通过国家生态环保金融支持项目储备库推送金融机构，生态环境部也不再开展入库技术指导。EOD结束7年“育儿期”，正式开启市场化运作新时代。

EOD的七年养成记

EOD究竟是什么？

简单来说，它是一种创新性的项目组织实施方式，通过投入巨大的生态工程，与具备盈利潜力的产业项目打包开发，实现生态环境保护外部经济性的内部化，最终达成环境变好、经济变活、财政减负的三方共赢局面。“这种模式不是简单的肥瘦搭配，而是强调增肥哺瘦。”赵云皓总结道，EOD即通过产业与生态的深度融合，实现长期共生价值。

回溯EOD模式在我国的发展轨迹，时间要拨回到 2016 年。

彼时，国务院在《“十三五”生态环境保护规划》中提出“探索环境治理项目与经营开发项目组合开发模式”，为EOD埋下理论种子。2018 年 8 月，生态环境部发布《关于生态环境领域进一步深化 “放管服” 改革，推动经济高质量发展的指导意见》，正式将 EOD 纳入政策探索范畴，这一概念开始从纸面走向实践。

七年间，EOD 模式经历了三个重要发展阶段，逐步完成从 “政策引导” 到 “市场主导”的蜕变。

第一阶段是 2020—2022 年的试点先行期。生态环境部办公厅、国家发展改革委办公厅、国家开发银行办公室联合选取两批共94个EOD试点项目，旨在立足不同区域实际，以项目为抓手，总结EOD模式实施正反两面经验教训，为制定EOD模式实施的指导性文件奠定基础。

基于试点经验，2022 年 EOD 进入项目培育期。生态环境部印发《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》，搭建 “生态环保金融支持项目管理系统”，通过建立国家项目库、提供技术帮扶，手把手指导地方包装优质项目。这一阶段，EOD 模式通过技术赋能提升项目谋划质量，致力于打造可复制、可推广的标杆案例。

如今，EOD已迈入自主发展新阶段。随着“入库指导”的取消，地方政府和实施主体需遵循“自主谋划，自我发展”原则，独立识别和推进 EOD 项目；金融机构也将按照 “自主识别，独立审贷”原则提供资金支持。

多位业内人士在接受《中国新闻周刊》采访时表示，EOD模式本身是市场行为，为了EOD模式能实现更健康地发展，需要适应市场变化，其规划调整、落地布局、产业选择、要素保障应根据市场灵活调整，也需要金融机构和项目主体进行充分对接。现阶段将工作重心从项目培育转向制度供给，激发市场的创新活力，更有利于实现杠杆效应。近日，生态环境部公布了首批 4 个典型参考案例，分别是山东日照水库流域生态保护与产业发展EOD项目、浙江温州“洞头诸湾·共富海上花园”EOD项目、南京黄龙岘茶文化旅游村绿色发展与乡村振兴项目、深圳市盐田区小梅沙片区生态环境导向的开发模式项目，共同构建 EOD 发展生态。

各地为何争先申报EOD？

在浙江温州302座岛屿串联的“百岛洞头”，十处新修复的金色沙滩旁，十五组石屋民宿群正迎来客流高峰。

过去近20年来，洞头区近岸海域优良水质占比不高、城乡污水处理设施基础薄弱、海洋垃圾污染问题突出、部分山体破损裸露制约着海岛高质量发展。

为破局，洞头积极探索生态共富之路，谋划实施EOD项目。由温州市洞头国有资源开发建设有限公司作为实施主体，国开行浙江省分行牵头组建银团，签订了 23 亿元融资协议。

这是全国首个海洋生态修复类EOD项目，将矿山修复、海滩整治等生态治理内容，与石屋民宿开发、旅游产品升级等收益性产业相结合，不仅实现了生态环境持续改善，还推动文旅产业蓬勃发展。数据显示，2024年洞头区旅游产业增加值13.5亿元，占GDP比重达到8％以上，成为共富海上花园建设的典型案例。

洞头区沙滩整治修复及配套基础设施建设工 程。图/ 生态环境部

在广东省清远市，首个生态环境导向的开发（EOD）项目——“佛冈县潖江流域（龙山段）水生态环境治理及生态产业开发项目”，于2024年底成功入选省EOD项目库。

《中国新闻周刊》从佛冈工业园管理委员会相关负责人处了解到，目前该项目已确认实施主体，在4月份签订EOD战略框架协议。项目总投资额高达9亿元，其中生态环境治理投资为1.7亿元，计划申请政策性长期贷款7.1亿元。

EOD的申报和试点工作一时间在全国各地掀起一阵热潮。据介绍，安徽、福建、江苏、山东、浙江、湖北、广西等省份相继开展省级EOD试点，出台创新政策。江苏省对EOD项目优先提供“环保贷”“环保担”支持，省财政给予资金奖励。广西开发“桂惠贷—生态贷”，贴息比例为3％，贴息一年，最高可贴息500万元。安徽、福建等省对EOD项目予以绿色金融倾斜支持，优先给予要素保障。

赵云皓分析，各地对EOD的热衷，源于其精准回应了三大发展痛点：其一，契合生态文明建设考核要求，实现环境效益、经济效益与民生效益的多赢；其二，以生态修复为契机，推动传统工业城市的产业转型升级，化解 “治污与发展” 的矛盾；其三，通过市场化融资破解环保资金短缺难题，实现生态治理的资金自平衡，避免政府新增负债。

从本质上看，EOD 模式的核心逻辑在于通过“环境治理+产业开发”的打包运作，为生态治理项目注入“造血干细胞”。在投融资层面，它遵循“谁保护谁受益”原则，搭建起社会资本参与生态保护的桥梁；在生态层面，它打通了“绿水青山就是金山银山”的双向转化通道，让生态价值通过产业发展得以显性化。正如赵云皓所言，优质的 EOD 项目不是简单的项目拼凑，而是通过产业与生态的强关联，形成“生态改善—产业增值—反哺生态”的良性循环。

然而，EOD模式的落地并非一帆风顺。随着政策“培养箱”的撤离，新的挑战随之而来，市场化机制既是推动EOD成熟的解药，也是检验其生命力的试金石。要实现EOD模式的落地，需要突破三重门：平衡环境治理的公益性与产业开发的逐利性，协调长周期生态效益与短平快经济回报，以及政府主导的传统模式与社会资本的商业逻辑的适配。

EOD如何真正落地见效？

在各地积极谋划推进EOD模式项目的高峰期，赵云皓办公室的文件资料堆积如山。

她发现地方申报热潮背后隐藏着一些共性的问题。比如部分项目对生态环境与产业发展的关联性认识不足，将“环境导向”简单等同于“环境内容”，导致项目谋划偏离本质；有的地方在谋划储备项目时，只考虑EOD项目收益好、财务能平衡，而忽略了产业与治理之间的内在关联，以及市场对项目的认可度、市场主体的可承受度等。

在她看来，项目难以从“库”中走出去，落地缓慢的主因是前期基础工作不扎实。具体体现在两方面：一方面，部分实施主体实力不足，产业运营能力有待提升；另一方面，在项目落实阶段，招商效果未达预期，部分参与方对 EOD 模式机制存在误解。为获取更多信贷资源，盲目贪大求全、过度包装项目，导致投资总额 “虚高冒算”，不仅阻碍金融支持，还致使项目要素保障难以落实。

中共中央党校（国家行政学院）教授李宏伟在研究中提到，建筑类企业善于施工建设，但在产业经营方面的能力不足；传统的地方融资平台善于整合资源，但在建设施工和产业经营等方面存在短板，其自主经营、自负盈亏、自担风险、自我发展的意识不强；民营企业综合考虑项目的长周期风险，以提供技术、参与经营的“轻资产”方式参与，却不愿意参与投资。

因此，具备集项目策划、融资、建设施工、产业运营等能力于一体的市场主体尚需培育。

即使顺利“入库”，并不意味着万事大吉。据统计，两批入库的EOD项目能实现融资的不足30％。可见，EOD 项目落地需满足环境保护可持续、生态价值可变现、投入资金可平衡等要求，具有标准严、综合性强、要素多、主体要求高的特点。

中国工程院院士王金南建议，各地应坚持 “因地制宜、量体裁衣”，重点推进基础好、融合佳、优势强、“小而美” 的项目；选择适合实施主体能力的项目内容，确保活动链条通畅；优先发展当地优势特色关联产业，保障收益和利润空间；适度降低项目复杂程度，规模适中，确保辅助活动有力开展。

“EOD不是取代政府投入，而是拓展环保资金的来源渠道。”深圳一家参与过EOD申报的企业负责人向《中国新闻周刊》表示，在生态修复、产业升级等具备价值溢出效应的领域，市场化机制的EOD模式大有可为。

当政府构建起完善的制度环境，市场形成良性价值循环，EOD 模式必将释放强大生命力。那些沙滩上的民宿、修复后的矿区里的产业园区，已是最好的注脚，诠释着 EOD 模式的终极追求，让绿水青山与金山银山和谐共生。

参考文章

[1] 赵云皓,王金南.基于价值链的EOD模式创新机理与实施机制研究[J].环境保护,2025,53(Z1):12-16.

[2] 李宏伟,王溢晟.EOD模式助力生态文明建设的实践、思考与建议[J].环境保护,2025,53(Z1):17-20.

发于2025.5.17总第1187期《中国新闻周刊》杂志

杂志标题：各地追投的EOD到底是什么？

作者：吴利婷

编辑：马敏