特朗普，又“任性一回”
摘要：
当地时间5月23日，美国宣布解除对叙利亚的经济制裁。在叙利亚，民众又一次走上街头庆祝。约半年前，2024年12月8日，“... 当地时间5月23日，美国宣布解除对叙利亚的经济制裁。在叙利亚，民众又一次走上街头庆祝。
约半年前，2024年12月8日，“沙姆解放组织”推翻执政长达54年的叙利亚阿萨德政府，中东最后一个阿拉伯复兴社会党政权落下帷幕。当时，叙利亚民众也纷纷走上街头庆祝，期待着叙利亚进入一个和平、繁荣的新时代。
然而半年时间过去了，叙利亚仍然在困境中挣扎。新政权仅控制全国三分之一的领土，外国军队仍然驻扎在叙利亚，国内武装派别林立，90％的人生活在贫困线之下，恐怖暴力事件层出不穷。
如今，在叙利亚政治过渡没有任何实质性进展的情况下，美国突然宣布解除制裁，让外界大吃一惊。而就在一个月前，美国刚对叙利亚提出8项条件，要求叙利亚满足这些条件后，美国才会解除制裁。
5月14日，在沙特阿拉伯利雅得，美国总统特朗普（右）与叙利亚政权领导人艾哈迈德·沙拉举行会晤。图/视觉中国
仅仅是一步
美国总统特朗普5月中旬出访中东期间，在沙特首都利雅得同叙利亚政权领导人艾哈迈德· 沙拉举行了约半个小时的会谈。这是一个出其不意的外交创举，要知道不久前沙拉还是美国悬赏1000万美元的通缉犯。更令人意想不到的是，特朗普随即宣布解除对叙利亚的经济制裁，给叙利亚“一个走向伟大的机会”。
特朗普话音刚落，5月23日美国财政部和国务院就解除了对叙利亚的一系列制裁措施。
美国财政部取消了针对美国公民及企业与叙利亚交易的限制。这些制裁措施是 2005 年颁布实施的，在财政部“一般许可”框架之下禁止美国公民和实体与叙利亚个人或实体进行金融交易。根据财政部的新许可，美国人或公司可以与叙利亚银行、港口、航运公司、石油和天然气公司等实体进行交易，甚至也可以与沙拉进行经济交易。此外，美国金融机构还可以在叙利亚商业银行开设账户。
但是，被美国财政部列入制裁名单的叙利亚实体除外，涉及俄罗斯、伊朗或朝鲜的交易也除外，美国人仍然不能涉足这些领域的业务。叙利亚最大的电信公司仍在制裁名单中，叙利亚新政府的关键成员也在制裁名单中。叙利亚中央银行虽然被从制裁名单中移除，但资产仍被冻结。在这种情况下，美国企业同叙利亚做生意的风险仍然很大，短期内美国企业进军叙利亚的可能性非常小。
美国国务院则对《凯撒叙利亚平民保护法》中的制裁给予6个月的豁免期。《凯撒叙利亚平民保护法》是2020年特朗普首个总统任期时通过的，是对叙利亚最全面、最严厉的制裁法案，重点是对叙利亚的“次级制裁”，即非美国公民或实体同叙利亚的经济交往也要受到美国制裁。
“次级制裁”禁止全球企业同叙利亚做生意，对叙利亚的影响更大，因此暂停这一制裁的效果更突出。但是，美国国务院的这次临时豁免只有6个月，之后的情况要看特朗普的心情。鉴于特朗普变化无常的特性，多数大规模投资者都不敢轻举妄动，让此项措施的效果大打折扣。
对于制裁解除的局限性，美国政府也有非常清晰的认知。国务卿鲁比奥表示，国务院的临时豁免“有助于提供电力、能源、水和卫生设施，促使叙利亚更有效地落实人道主义救援”。美国财政部在一份声明中表示，已“切实解除”对叙利亚的制裁，但此举只是美国政府全面解除对叙利亚制裁措施的一部分。这是迄今为止美国在解除对叙利亚制裁方面步伐最大的一次，却也仅仅是一步。
尽管如此，解除制裁已经给叙利亚带来了新气象，金融、贸易、投资等各领域的经济活动整装待发。西方银行应用程序几个小时内就迅速活跃起来，一位叙利亚银行家表示：“我的手机连续响了48 小时。”很多西方公司仍然观望，但一些海湾阿拉伯国家的公司已经行动起来了。阿联酋迪拜港口公司宣布一项价值 8 亿美元的协议，负责管理塔尔图斯港。阿拉伯国家的连锁超市、电信巨头、水泥厂和汽车进口商已经赴叙利亚考察选址，叙利亚政府也在规划5G网络、大马士革地铁以及供水和电力基础设施项目。
阿拉伯世界从来不缺雄心壮志的人，但是最关键的资金流动问题迄今还没有解决。只有叙利亚加入“环球银行金融电信协会”（Swift），国际资金才能流动起来。如果未来一段时期美国政府不能给出更明确的信息，西方机构仍会保持谨慎态度。银行和制裁专家斯蒂芬· 法伦表示：“叙利亚的金融体系就像一个无人能理解的黑匣子。如果我经营一家西方银行，意外收到了来自恐怖分子的资金，美国监管机构就要追究我的责任。”
叠床架屋的制裁体系
美国对叙利亚的制裁始于1979年，当时的依据是叙利亚被美国国务院列为“支持恐怖主义国家”。此后，又因叙利亚对黎巴嫩事务的干预和叙利亚发展核武器的问题追加过一些制裁。但是2004 年之前，美国对叙利亚的制裁相对有限，主要是禁止美国政府向叙利亚提供援助、出售武器，以及针对特定政府官员和机构的制裁。同时，依据“支持恐怖主义国家”的制裁要求，对涉及叙利亚政府的各类交易，美国银行要实施更严格的管控措施。
2003 年美国国会通过《叙利亚问责法案》，要求美国总统对叙利亚实施更广泛的制裁。2004 年时任总统小布什发布行政命令落实《叙利亚问责法案》，除食品和药品外，限制绝大多数美国商品出口叙利亚，禁止叙利亚航空公司飞往美国，进一步扩大对叙利亚官员和机构的制裁范围。不过，出口之外的其他商业活动仍是合法的，诸如美国从叙利亚的进口，美国企业在叙利亚的投资，同叙利亚相关的美国银行业务等。
2011年叙利亚内战爆发后，美国对叙利亚的制裁又上新台阶，禁止美国与叙利亚之间除人道主义贸易以外的所有经济活动。2019年美国国会通过《凯撒叙利亚平民保护法》，2020 年6月生效，不仅禁止美国人与叙利亚做生意，而且要断绝全世界与叙利亚的经济关系。该法案设立了针对叙利亚的“次级制裁”类别，在相关类别上同叙利亚交易的各国企业均受美国制裁。
美国经济制裁对叙利亚的影响，很难做出准确的量化评估，因为制裁的影响往往与国家内部治理失败、内战等其他因素交织在一起。然而，无论是基于直观感受还是统计分析，这些制裁都让叙利亚付出了沉重代价。制裁沉重打击了叙利亚的进出口，也让外国投资商望而却步。他们虽然有意参与叙利亚重建，但是受制于美国的“次级制裁”，均不敢放开手脚。据世界银行估计，自2011战争爆发以来，叙利亚国内生产总值（GDP）从战前的2520 亿美元降至2021 年的90 亿美元。
美国对叙利亚的制裁种类繁多，法理来源不一，制裁理由各异，全部取消制裁仍需时日。最严厉的制裁都有美国国会的法案在先，只有国会重新立法才能真正解除这些制裁。美国总统本来有权废除至少9项对叙利亚制裁的行政命令，但是特朗普没有这样做。
鉴于美国国会中的复杂情况，国会不可能通过单独的立法废除《凯撒叙利亚平民保护法》。只有一种迂回之道，就是国会把“凯撒条款”塞进一年一度的国防预算法案中，而国防预算是必须通过的法案，即通过绑架的方式强行通过。问题在于，国会共和党人愿不愿意为叙利亚问题付出这么大的政治代价。美国国务卿鲁比奥已经敦促国会采取行动，并警告称，仅靠豁免“不足以吸引外国投资”。不过，只要美国经济制裁不是全面、彻底取消，企业就会心有疑虑。
还会再次爆发全面内战？
美国解除对叙利亚的经济制裁，是叙利亚沙拉新政权在获取国际承认、改善国际环境方面取得的重大突破。但是，叙利亚当前的困境是综合性的，外部制裁仅是众多问题之一。解除经济制裁对叙利亚有多大影响，取决于叙利亚国内诸多矛盾发展变化的情况。
恰恰在国内问题上，半年多来叙利亚新政府几乎乏善可陈，甚至形势还在恶化，发生内乱甚至内战的可能性不能排除。美国国务卿鲁比奥在参议院为解除对叙利亚制裁辩护时就表示，叙利亚距离再次爆发全面内战可能只有几周时间。
叙利亚新政府目前只控制全国领土的三分之一，多数地方的实权掌握在不同武装派别手中，如何从政治、军事、经济和领土上统一全国是当前最紧迫、最大的挑战。攘外必须先安内，从思想、组织和制度上改造“沙姆解放组织”是必经之路。
“沙解”脱胎于极端组织“伊斯兰国”（IS），曾一度转投“基地”组织，最后宣布同恐怖主义割席。占领大马士革后，“沙解”领导人艾哈迈德· 沙拉试图撇清同恐怖主义的一切关联，千方百计塑造其温和、包容和多元的形象，以团结国内各族人民和各军事派别，同时获得国际社会的承认。这是过渡政府生存下去的前提条件。然而，“沙解”内部的激进派别及前来投靠的其他激进组织，却具有强烈的宗教、族群色彩，反对沙拉走妥协退让路线。受保守派、激进派掣肘，叙过渡政府往往是“打左灯向右转”，不论在过渡政府组成、国防部组建还是临时宪法制定上，都看不到温和、包容和多元的影子。
半年以来，宗教极端分子骚扰大马士革由基督徒经营的酒吧，武装分子破坏基督徒社区的圣诞树。3月6日，叙利亚西部地区拉塔基亚省和塔尔图斯省还爆发了阿拉维派武装分子与过渡政府军警及其支持者之间的武装冲突，导致上千平民死亡，叙重返内战的阴影若隐若现。5月2日，在叙利亚南部，一些极端武装又与德鲁兹人的武装发生冲突，引发平民伤亡。
在这些事件中，政府都否认与自己有关。但是，这样的事件层出不穷，叙利亚人普遍怀疑，要么是总统沙拉默许“沙解”内部极端分子的所作所为，要么是沙拉对“沙解”极端派别失去了控制。无论是哪一种情况，对叙利亚都是个坏消息。拉沙若镇压“沙解”内部的激进派，则可能引起内讧，导致政府垮台；但若放任不管，则恐引起国内和国际社会更大的反弹，过渡政府也难以为继。于是，沙拉故技重施，在口头上表态将“严肃处理”，但在事实上却没有了下文。只要沙拉没有政治决心清理“沙解”内部的激进派，打击国内的一切恐怖主义，叙政治过渡就难以有实质性进展。
更何况，叙利亚内战状态并未结束。“沙解”、逊尼派之外的政治、军事和社会组织都被排挤在政府之外。最新的过渡政府也被质疑为“沙拉自己的统治王朝”，他的兄弟马赫是卫生部长，他的姻亲马尔万出任大马士革总督。一位欧洲外交官称，沙拉的统治是“事无巨细地亲自管理，不授权任何人，不信任任何人”。
今年3月29日，沙拉组成新内阁，试图塑造包容性政府的形象。在23名内阁成员中，9人来自叙利亚的少数族裔群体，分别是库尔德人、德鲁兹人、基督徒和阿拉维派，都属于代表少数族裔的技术官僚。看起来，这确实是一个多族群的包容性政府。但是，仔细分析新内阁的结构就会发现，“沙解”牢牢掌控着最重要的职位，外交部长、国防部长、内政部长、司法部长全是“沙解”老人，新组建的国家安全委员会成员全是“沙解”旧部。因此，有分析称，国家权力牢牢掌握在少数几个人手中，或许只有六七个人参与重大决策。
更重要的是，解除地方武装，统一组建国防军的工作停滞不前。“叙利亚国民军”虽同过渡政府合作，但仍控制着叙北部的部分领土，并保留着自己的军队。“叙利亚民主力量”控制着叙东部和北部大片地区，德鲁兹人武装主导着南部的苏韦达省，“南方作战室”下属地方武装则活跃在南部德拉省，极端组织IS也控制了部分领土。
过渡政府没有能力控制全国的领土和武装力量，是目前面临的最大隐患。据估计，“沙解”自身只有约两万名战士，同“沙解”合作的武装力量大约有八万人，但这些力量与“沙解”貌合神离，关键时刻未必能指望得上。过渡政府一方面缺乏统一全国的军事实力，另一方面又缺乏统一全国的政治决断力。迄今为止，沙拉政权在整合国内各派力量上未取得实质进展。
在这种背景下，外部经济制裁的解除只是为解决内部问题提供了条件和便利，并不能替代内部问题的解决。只要沙拉没能凭借政治决心和军事实力镇压“沙解”内部的极端派别，叙利亚政府表里不一、软弱无能、政出多门的状况就不会改变。只要沙拉没能通过政治胸怀同境内的其他武装派别和解、共享权力，再次爆发内战就是迟早的事情。
（作者系宁夏大学中国阿拉伯国家研究院教授）
发于2025.6.9总第1190期《中国新闻周刊》杂志
杂志标题：叙利亚的“有限机遇”
作者：牛新春
编辑：徐方清
