为了这件大事，中央已投入200多亿

摘要： 近日，财政部、生态环境部、国家发展改革委、水利部、国家林草局五部门联合发布《关于进一步健全横向生态保护补偿机制的意见》...

近日，财政部、生态环境部、国家发展改革委、水利部、国家林草局五部门联合发布《关于进一步健全横向生态保护补偿机制的意见》 ，对健全这一机制要解决的主要问题及相应对策、分阶段目标、中央资金使用及奖惩机制的建立等方面做出系统安排，以推动建立覆盖更加全面、权责更加清晰、方式更加多元、治理更加高效的横向生态保护补偿机制。

图/图虫创意

这是中央层面在这一问题上的又一次重要部署。1年前的2024年6月1日，《生态保护补偿条例》正式实施。这是中国第一部生态保护补偿领域的法律法规，为该领域确立了基本制度规则。

在生态保护补偿领域，从一开始就呈现出中央政策引领和地方相关实践齐头并进、相互促进的特点。中国生态保护补偿始于2007年。这一年，国家环境保护总局印发《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，明确要推动建立流域水环境保护的生态补偿机制。地方实践则始于2012年的“新安江皖浙对赌”——两省约定，若安徽出境水质达标，浙江每年补偿安徽1亿元，反之则安徽补偿浙江1亿元。

2013年，党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出“推动地区间建立横向生态补偿制度”。2018年，北京和河北签署《密云水库上游潮白河流域水源涵养区横向生态保护补偿协议》，这是全国首个以水量、水质、行为管控为主导的一揽子水源保护生态补偿机制，设置了3亿—5.35亿元浮动补偿区间。

2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，明确提出要健全横向补偿制度，促进受益地区与生态保护地区良性互动。2024年召开的党的二十届三中全会《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，进一步强调要“健全横向生态保护补偿机制”。

数据显示，截至2024年8月，全国已有24个流域（河段）、23个省（区、市）签订跨省流域横向生态保护补偿协议，涉及长江、黄河等多个跨省流域（河段）。

今年4月份，湖北和陕西省政府签署《汉江流域（鄂陕段）横向生态保护补偿协议》。重庆则在5月份宣布，该市已全面建立流域横向生态保护补偿机制，实现长江干流全域贯通。

中央政策与地方实践的逐步发展，也从一个侧面说明这一工作的难度，很难单兵突进、一蹴而就，只能步步为营并互相支撑。一个显而易见的逻辑是，处于不同发展阶段的省份和地区，对生态重要性的认识会相差很大，对经济发展和生态保护关系的认识也显著不同，这决定了其对这一事件的积极性和投入程度，也会影响其对生态保护进行补偿的定价——不管是作为保护方还是受益方。

对黄河流域的研究表明，当两省份的发展水平相当时，比如山东与河南，一方可以迅速参考另一方的环境策略，双方就容易达成协议，但当相邻两省份发展水平相差很大时，双方达成生态补偿协议的难度就变大，相对落后省份对空间协同发展的追求，使得它们对经济发展和地方财政收入有更强的偏好。国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文说，目前全国范围内横向生态补偿机制仍处于试点阶段，整体活跃度不足。

定价标准也存在众口难调的问题。对上游来说，生态补偿的价格，总体上不能低于其为生态所做的投入和为保护生态而放弃的发展边际效益之和；而对下游来说，补偿价格则不能高于其因生态变好而获得的相关收益。

此外，社会资本参与度低也是一个问题。截至目前，横向生态补偿的资金来源，主要来自各级政府。根据财政部的数据，2012年以来，中央财政对横向生态保护补偿机制引导资金累计投入超过了200亿元。

社会资本参与度低，不仅让补偿资金来源单一，还让生态保护的价值不能得到市场化、多元化确认，因而可能影响其通过价值变现达致良性循环的通道，这会影响生态补偿机制中“发展目标”的实现。

但皖浙新安江对赌、京冀潮白河协议等成功实践表明，确实存在一种或多种模式，能平衡生态保护与经济收益，各方诉求被认真对待，社会资本也踊跃参与，而随着生态价值被重视、发掘和变现，保护生态会越来越成为一种自发行为。

发于2025.6.16总第1191期《中国新闻周刊》杂志

杂志标题：横向生态补偿，不仅仅是钱的事

记者：韩永

编辑：闵杰